Разработанные компаниями новой экономики технологии и готовые к использованию продукты во многих случаях нельзя полноценно внедрять из-за не снятых до сих пор законодательных барьеров. Модернизация законодательства сильно отстает от развития цифровых технологий. Основными причинами этого отставания эксперты считают консерватизм чиновников и их неспособность оценить важность мер безопасности, которые в идеале должны разрабатываться одновременно с модернизацией отраслевого законодательства. Именно отсутствие адекватных политик безопасности приводит к тому, что отраслевые регуляторы отказываются согласовывать законодательные новации.
Вне закона
Пока темпы подготовки законодательной базы, необходимой для внедрения передовых технологий в экономику, оставляют желать лучшего, говорят опрошенные РБК Петербург эксперты.
«Одна из главных задач НТИ [государственная программа Национальная технологическая инициатива. — Ред.], поставленных правительством, — подготовка законодательной базы для внедрения в экономику цифровых технологий. Однако НТИ сконцентрировалась на пилотных проектах компаний-разработчиков. Подготовка законодательной базы идет плохо», — описывает проблему лидер рабочей группы СэйфНет НТИ, президент Ассоциации «РУССОФТ» Валентин Макаров.
Во многих случаях процедура подготовки и принятия новых законов затягивается по вине крупных госкомпаний, полагает Макаров. «Крупные компании — Ростех, Ростелеком, Сбербанк — предложили НТИ свои услуги по разработке законодательной базы. НТИ согласилась, и после этого все затихло», — сетует эксперт.
Пока темпы подготовки законодательной базы, необходимой для внедрения передовых технологий в экономику, оставляют желать лучшего.
На пленочную камеру
Одно из направлений, развитие которого тормозится архаичным законодательством, — производство беспилотного транспорта.
Использование беспилотников способно значительно удешевить многие дорогостоящие операции, уверен Алексей Семенов, председатель правления петербургской ГК «Геоскан», которая занимается изготовлением беспилотных аэрофотосъемочных комплексов. По словам Семенова, технология «Геоскана», верифицированная в процессе исполнения контракта с НТИ, позволяет при решении кадастровых задач с помощью дронов дать бюджету десятки и сотни миллиардов рублей экономии и дополнительных поступлений.
Однако Кадастровая палата Росреестра пока не принимает к регистрации планы межевания участков, подготовленные по данным аэрофотосъемки. Этому, по словам Семенова, препятствует утвержденная в 1980 году инструкция по аэрофотосъемке, «где, в частности, прописана пленочная камера и масса других ограничений, неактуальных для современных дронов».
Кроме того, продолжает глава ГК «Геоскан», чрезмерная сложность разрешительных процедур при использовании данных аэрофотосъемки сильно тормозит внедрение беспилотников в сельском хозяйстве, а явно устаревшие, по его мнению, ограничения на экспорт затрудняют освоение мировых рынков. «Наша компания экспортирует беспилотники в 12 стран мира. Но процедура слишком сложна — мы должны получать разрешение на экспорт по каждой конкретной поставке, это занимает до 45 дней, — свидетельствует он. — Потребитель плачет, но ждет. Если хотя бы однотипные дроны можно будет поставлять без задержек, экспорт пойдет бодрее».
Сложность разрешительных процедур при использовании данных аэрофотосъемки серьезно тормозит внедрение беспилотников в сельском хозяйстве.
Квартирные беспилотники
Что касается перспектив внедрения наземного беспилотного транспорта, то, как считает президент ГК Cognitive Technologies Ольга Ускова, отсутствие нормативной базы — единственное препятствие в этой сфере: «Беспилотные автомобили нескольких российских компаний, в том числе нашей, готовы выехать на улицы города для тестовых испытаний — они уже успешно прошли тесты на закрытых территориях. Есть модели и для грузовых флотов, и для пассажирских перевозок. И они адаптированы под проблемы российских дорог. Одно из основных препятствий — юридическое». «У нас нет не только правил использования беспилотного транспорта, но даже правил его тестирования в реальных городских условиях», — подчеркнула Ускова.
По ее словам, в рамках действующих норм любое испытание беспилотников за пределами закрытой территории незаконно. «Пока все наши обращения в Минпромторг и в комитеты Госдумы не привели к результатам, процесс юридических изменений даже не стартовал. Чиновники кивают головой, но никаких конкретных шагов не делают, — утверждает эксперт. — Это очень сильно тормозит развитие внутреннего рынка: чтобы финализировать технологии, необходимо сейчас перейти к испытаниям на улицах. Без этого невозможно начать серийный выпуск беспилотников, не говоря уже об их массовом использовании».
В рамках действующих законодательных норм любое испытание беспилотников за пределами закрытой территории незаконно.
Без третьих лиц
Как показал проведенный РБК Петербург экспресс-опрос, одна из немногих сфер, где законодательство почти не мешает развитию, — это телемедицина. «Закон о телемедицине более или менее приличный. Уже издано какое-то количество подзаконных актов, выпускаются новые. Есть, конечно, свои нюансы, но они разрешаются в рабочем порядке. Так что мы не жалуемся», — говорит Дмитрий Курапеев, руководитель направления телемедицины в центре им. Алмазова, который оказывает дистанционные телеконсультации врачам.
Впрочем, если говорить об оцифровке медицинской отрасли в целом, то ситуация пока далека от благоприятной, считают эксперты и участники рынка. Даже в сегменте телемедицины существуют юридические препятствия, которые мешают более широкому применению этого сервиса, отмечает представитель отраслевого Союза НейроНет в Санкт-Петербурге Николай Вяткин. «Основные проблемы связаны с использованием персональных данных пациентов, включая сведения о заболеваниях», — поясняет Вяткин.
Масштабной цифровизации российского здравоохранения мешают многочисленные правовые запреты на передачу третьим лицам (а иногда и самим пациентам) результатов анализов и обследований. «Нынешнее законодательство препятствует необходимому обмену информацией между субъектами лечебного процесса, — утверждает Вяткин. — Помимо прочего, это не позволяет вести полноценный учет и контроль состояния здоровья конкретного человека на протяжении всей жизни. А это препятствует переходу на «персонализированную медицину», которая является сейчас основным мировым трендом».
Цифровизации российского здравоохранения мешают правовые запреты на передачу данных пациентов третьим лицам.
Стабильность законодательства по-чиновничьи
Главная причина медленного обновления нормативно-правовой базы — консерватизм чиновников, считает Валентин Макаров. Так, автоматизацию бухгалтерии с помощью IT-технологий тормозит отказ Минфина и ФНС изменить порядок бухгалтерского учета — сделать его удобным для автоматизации, поясняет эксперт.
«Они не хотят ничего менять к лучшему и называют это «стабильностью законодательства», хотя сами вносят в свои правила изменения чуть ли не ежемесячно, что очень напрягает бизнес, особенно малый. Они меняют правила ради своего удобства, а об удобстве бизнеса не думают. В результате затраты на бухгалтерию у российских компаний существенно выше, чем у их конкурентов на Западе, где бухгалтерия в значительной мере автоматизирована», — комментирует ситуацию Макаров.
Впрочем, не исключено, что чиновники руководствуются вполне практическими соображениями, полагает он. «Мы разрабатываем программы, которые, помимо прочего, устраняют всяческих посредников, в том числе и при проведении финансовых операций, — рассуждает Макаров. — В частности, наши программы заменяют многие функции чиновников Минфина и налоговой службы. Внедрение таких программ неизбежно приводит к сокращению персонала Минфина и ФНС. Конечно, им это не нравится. Вот они и тормозят цифровизацию финансовых услуг».
Как считают эксперты, главное препятствие обновлению нормативно-правовой базы — консерватизм чиновников.
Саботаж от «лишних людей»
«Не нравится Минфину и другое наше направление — цифровизация банковской деятельности, — считает глава «Руссофта». — С помощью IT-технологий легко автоматизируются многие банковские операции — не только оформление счетов, выдача наличных и другие действия операционистов, но и выдача кредитов, контроль за их обслуживанием. Возможно, что развитие IT-технологий сделает банки вообще ненужными — специальные программы напрямую свяжут вкладчиков с заемщиками и посредник между ними в виде банка станет лишним. Но кто же хочет стать лишним? Ни банкиры, ни их кураторы в Минфине и Центробанке к этому результату совсем не стремятся».
Макаров считает, что «продвинутые» банкиры понимают неизбежность этого процесса и вместо бессмысленного его торможения (в том числе методом саботажа перестройки законодательства) уже сейчас ищут себе место в новой реальности. «Обратите внимание, — отмечает Валентин Макаров. — Герман Греф заявил, что «Сбербанк» станет крупнейшей IT-компанией, которая будет разрабатывать и обслуживать финансовые программы».
Работы хватит всем
Как считают некоторые эксперты, чиновники опасаются не только за собственные рабочие места, но и стремятся не допустить увеличения армии безработных, которое должно произойти в результате широкого внедрения цифровых технологий. Однако, как считает Макаров, эти опасения напрасны, поскольку сокращение одних рабочих мест будет сопровождаться появлением других.
«Специалисты ВШЭ прогнозируют, что рабочие места образуются из-за неизбежного в ходе развития киберфизических систем расширения сферы услуг. Одно оцифрованное рабочее место порождает 11 новых, главным образом, в социальной сфере — утверждает глава «Руссофта». — Бывших операционистов, торговых менеджеров и сотрудников call-центров надо будет обучить несложным навыкам социальных работников, потому что цифровизация больше всего расширяет социальную сферу. Подобные изменения на рынке труда происходили и раньше, при всех предыдущих технологических революциях».
Однако чиновники, как считают эксперты, не слишком доверяют расчетам специалистов. «Они больше всего боятся роста социальной напряженности, которую им, чиновникам, придется разруливать. И потому предпочитают «не гнать волну», — констатирует Валентин Макаров.
Чиновники опасаются не только за собственные рабочие места, но и стремятся не допустить увеличения армии безработных, которое должно произойти в результате широкого внедрения цифровых технологий.
Торможение во имя безопасности
Впрочем, опрошенные РБК Петербург специалисты называют еще одно обстоятельство, тормозящее модернизацию законодательной базы: процесс автоматизации различных процессов не сопровождается разработкой адекватных мер безопасности.
«Для внедрения беспилотного транспорта, IT в энергетике, применения телемедицины, использования токенов и т.д. необходимо обеспечить безопасность новых технологий, — уверен Макаров. — Ни один федеральный регулятор не разрешит их использовать, пока не будет создана инфраструктура, гарантирующая безопасность. И это правильно, потому что цифровые технологии, вытесняющие людей из производственных процессов, во многих случаях объективно увеличивают риски».
Инфраструктура безопасности необходима, объясняет Макаров, чтобы, например, беспилотный летательный аппарат не упал на жилые или производственные территории, чтобы в него не попал метеорит, чтобы он не врезался в другой летательный аппарат и т.д. Безопасность критически важна и для наземного беспилотного транспорта, особенно при массовой перевозке людей. В медицине, как утверждает Николай Вяткин, необходимо разработать систему специализированных защищенных каналов связи, не допускающих утечку информации о пациентах в процессе обмена ей между медучреждениями.
По словам Макарова, именно по этим соображениям энтузиасты цифровизации при составлении перечня направлений НТИ настояли на необходимости включить в него СэйфНет — специальное направление, посвященное разработкам систем безопасности для каждого из остальных восьми направлений НТИ. Однако развития СэйфНет, как утверждает Макаров, практически не происходит. «Мы два года назад разработали соответствующую «дорожную карту», но чиновники до сих пор ее не утвердили. В результате вся работа остановилась», — говорит он.
Между тем, не продвинувшись в вопросах безопасности, не получится развить ни одно из направлений цифровизации жизни. «Пока вопросы безопасности в каждом направлении не решены, отраслевые регуляторы будут блокировать принятие законов и подзаконных актов, разрешающих массовое применение новых технологий», — говорит Валентин Макаров. «Причем в данном случае они совершенно правы», — резюмирует эксперт.
Ясно одно: создание новой, отвечающей технологическим возможностям и вызовам нормативной базы — главное, что ожидается от государства отраслями и компаниями нового типа. Если оно будет от этой сложной задачи уклоняться, то, значит, заявления о стратегической важности цифровой экономики для страны пока нельзя принимать всерьез.
Федор Нейронов слушает вас
В то же время есть сферы, где законодательство не препятствует внедрению IT-технологий. Как выясняется, в большинстве случаев это происходит потому, что некоторые сферы деятельности по каким-то причинам выпали из законодательного регулирования. «У чиновников руки до нас не дошли», — иронизируют участники рынка. В этих сферах цифровизация стремительно набирает обороты.
В первую очередь это относится к call-центрам компаний разного профиля — телекоммуникационных, торговых и др. «Открою вам один секрет, — говорит Валентин Макаров. — Когда вы звоните за какой-нибудь справкой, консультацией или заявкой в какую-то компанию и вам предлагают поговорить со специалистом, во многих случаях этот специалист — интеллектуальный робот. Вы с ним поговорите и даже не заподозрите, что общались с машиной. Роботизация call-центров уже идет вовсю, многие даже не подозревают, насколько далеко она продвинулась. Автоматизация здесь высвобождает две трети персонала. Остаются только консультанты самой высокой квалификации для решения сложных вопросов».
Такая же картина имеет место в сфере юридических услуг. Как писала газета «Деловой Петербург», IT-компания ООО «Pravoved.ru» создала робота-юриста «Федор Нейронов», который отвечает гражданам на типовые вопросы в сфере защиты прав потребителей. «80% всех проблем, которые возникают у граждан в сфере защиты прав потребителей, уже могут быть автоматизированы, — утверждает руководитель проекта робота-юриста «Федор Нейронов» сайта Pravoved.ru Валерий Мешков. — Никаких законодательных препятствий для использования нейронных сетей (то есть роботов) в сфере юридического консультирования пока не существует. Даже когда клиент просит составить исковое заявление в суд, невозможно определить, кто составил такое заявление, человек или машина, и суд не сможет его не принять, если оно составлено правильно. Но, разумеется, заявление приносит в суд живой человек».
По словам Валерия Мешкова, также легко автоматизируется консультирование и в других сферах права, так что к лету 2018 года робот «Федор Нейронов» начнет консультировать граждан также по семейному праву, а к концу 2018 года — и по трудовому праву. В будущем компания намерена автоматизировать все массовые юридические услуги.
Нет проблем с юридическими запретами и в сфере деятельности Института трансляционной биомедицины СПбГУ. «У нас разрабатываются и применяются программы для анализа генома человека. Никаких юридических проблем в этой сфере мы пока не испытываем», — свидетельствует директор института Рауль Гайнетдинов.
Как отрегулировать, но не зарегулировать
Как выяснил РБК Петербург, федеральные правительственные структуры все же приступили к модернизации законодательства. В структуре недавно созданного АНО «Цифровая экономика» образована рабочая группа «Нормативное регулирование», призванная готовить изменения в законодательство по всем девяти направлениям НТИ. В соответствии с поручением Владимира Путина работа по подготовке необходимых законопроектов в рамках программы «Цифровая экономика» интенсифицирована, утверждает партнер российской практики в области интеллектуальной собственности, информационных технологий и телекоммуникаций юридической компании Dentons Георгий Пчелинцев.
Хотя запрос РБК Петербург руководителю рабочей группы Руслану Ибрагимову пока остается без ответа, выяснилось, что ведется работа над 50 законопроектами, призванными снять юридические барьеры применению цифровых технологий. Как сообщил в ходе парламентских слушаний «Формирование правовых условий финансирования и развития цифровой экономики» первый заместитель руководителя аппарата правительства РФ Максим Акимов, 10 из них уже в весеннюю сессию поступят в Госдуму, а еще 17 планируется внести осенью.
«Я работаю в составе нескольких тематических рабочих групп программы «Цифровая экономика», поэтому знаю, что сейчас проводится активная законотворческая работа. В самое ближайшее время в Госдуму поступят законопроекты о цифровых финансовых активах и об альтернативных способах привлечения инвестиций», — сообщил Георгий Пчелинцев. Он утверждает, что разработка этих законопроектов сложна, требует большого времени и неординарных решений, поскольку законы призваны регулировать совсем новую сферу экономических отношений — недаром даже во многих развитых странах специальных законов «о цифре» еще нет.
«Цифровые финансовые технологии сильно отличаются от традиционных финансовых технологий, достаточно сложны для регулирования, к тому же они постоянно видоизменяются, — объясняет эксперт. — Выработать универсальные правила, которые бы могли регулировать такую быстро меняющуюся отрасль, далеко не простая задача. При этом необходимо соблюсти баланс интересов. — C одной стороны, не задушить традиционными жесткими регуляторными мерами еще только зарождающуюся и потому весьма хрупкую отрасль. С другой стороны, необходимо обезопасить граждан от возможных злоупотреблений, мошеннических схем».
«Необходима адаптация существующего регулирования и новые комплексные подходы, разработкой которых мы и занимаемся. В частности, мы пытаемся взять от регулирования ценных бумаг все лучшее и не задавить развитие нового инструмента обременительными нормами традиционного рынка ценных бумаг», — подытожил Георгий Пчелинцев.
