В таких условиях у государства, с одной стороны, появляется более широкий выбор исполнителей. С другой стороны, увеличиваются риски исполнения заключенных контрактов компаниями, которые не имеют достаточного опыта по конкретному типу работ. Кроме того, «новички» склонны не вполне адекватно оценивать стоимость и перспективы финансирования госконтрактов, в том числе и потому, что не до конца понимают особенностей взаимодействия с государственным заказчиком.
Как минимизировать подобные риски в то же время обеспечить доступ к системе госзаказа для добросовестных участников рынка? Какие механизмы позволят повысить вероятность выполнение контрактов в срок и с нужным качеством? Поиску ответов на эти вопросы был посвящен круглый стол «Практика реализации государственных контрактов: изменения на фоне кризиса», организованный РБК Петербург совместно с БФА Банком.
Миллиарды на кону
Для того, чтобы проиллюстрировать масштаб явления, начальник отдела проверки участников торгов и межведомственного взаимодействия Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга Сергей Бухаров привел в самом начале дискуссии несколько цифр. Что такое система госзаказа в Петербурге в 2016 году? По данным Сергея Бухарова, это более 2700 заказчиков, которые запланировали закупок на общую сумму 137,505 млрд рублей. Из них примерно 71,5 млрд рублей приходится на Комитет по госзаказу, который с 1 июня осуществляет закупки на сумму от 40 млн рублей и выше (ранее — 50 млн рублей). «Выполняя поручение губернатора, мы с начала года работаем достаточно оперативно. Количество закупок, по которым уже заключены контракты, повысилось где-то на 20% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года», - заметил Сергей Бухаров.
Объем госзаказа в Ленинградской области примерно в три раза ниже, чем в Петербурге, сообщил, в свою очередь, заместитель председателя Комитета государственного заказа Ленинградской области Денис Толстых. По его словам, примерно 60% из запланированного на 2016 год объема госзаказа, уже обеспечено заключенными контрактами.
Одновременно Федеральная антимонопольная служба фиксирует резкий рост количества жалоб, которые подают участники торгов, претендующие на госзаказ (по Петербургу — примерно на 30%, по данным городского УФАС).
«Коммерческий рынок сейчас резко проседает, поэтому гораздо большее количество людей обратило свое внимание на сектор госзаказа. Но как только люди пришли в него, выяснилось, что это очень специфическая деятельность, и далеко не каждая коммерческая структура, которая, скажем, была крупным игроком на рынке строительства, способна все делать сразу и качественно. Новые люди пытаются что-то для себя понять, что-то изменить в практике составления и подачи документов (а не секрет, что она может отличаться от региона к региону). Именно поэтому коллеги из УФАС фиксируют рост обращений и жалоб», - привел свое объяснение Денис Толстых. При этом ничего плохого в самом факте увеличения количества жалоб, по его мнению, нет: «Рынок становится более открытым, процедуры — конкурентными: количество участвующих в них повышается от раза к разу».
Обстоятельства вынуждают
«Я как раз из новых подрядчиков, которые еще шесть лет назад не знали, что такое работа на государство. Теперь структура наших подрядов радикально изменилась: 80% - бюджетные заказы, оставшие 20% - коммерческие. А было наоборот», - поделилась своим опытом генеральный директор группы компаний «Геоизол» Елена Лашкова.
«С начала кризиса интерес к государственным деньгам возрос, - подтвердил тенденцию генеральный директор «Объединения строителей СПб» Алексей Белоусов. - Это логично, потому что коммерческий рынок подморозился и освободившиеся мощности часть компаний стремится задействовать в заказах, которые можно получить от государства».
«Однако этот сегмент зачастую закрыт и ориентирован на вполне конкретных людей, которые работают в тех или иных комитетах, - заметил Алексей Белоусов. - Кроме того, риски вхождения в сектор госзаказа не только экономические, но и репутационные: распоряжаться деньгами, которые получены от государства - двойная ответственность. В общем, госзаказ - это палка о двух концах. С одной стороны, это возможность заработать, а с другой - иметь дело с госзаказом совсем непросто. К тому же система реагирует определенными степенями защиты и стремится не допустить избыточное количество игроков».
Рассуждая об увеличении количества претендентов на участие в госзаказе советник председателя Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга Михаил Касаткин заметил, что в некоторых случаях цифры могут вводить в заблуждение. «У нас 90% закупок приходится на лекарства. До 2012 года было несколько поставщиков, потом их стало 67, потом число перевалило за сотню . Это статистика от лукавого, потому что необходимо соблюдать определенный процент субъектов малого предпринимательства. На самом деле эти субъекты — дочки крупных компаний; мелкому игроку производитель просто не продаст хороший препарат», - рассказал Михаил Касаткин.
Одновременно в фармацевтике отечественные компании получили дополнительные преференции при участии в распределении государственных средств. «В конце 2015 года начало действовать постановление правительства «третий — лишний»: при участии двух препаратов российского производства западная компания не допускается к закупке», - рассказал директор по работе с органами государственной власти компании BIOCAD Вячеслав Бурцев.
День открытых дверей
Одна из ключевых проблем госзаказа сегодня — демпинг, который используют участники торгов для того, чтобы выиграть. «Иногда мы сталкиваемся с тем, что на своем жаргоне называем «день открытых дверей»: несложно оформить и подать заявку, когда заказчик размещает предельно простую документацию. Недавно мы рассматривали подобную жалобу. Заказчик разметил заявку на ремонтные работы чуть меньше чем на 7 млн рублей и получил 37 заявок. По итогу процедура снижения цены составила 78%», - привел пример заместитель руководителя УФАС по Санкт-Петербургу Петр Яковлев. По его мнению, найти баланс, при котором есть защита от действий не имеющих опыта и репутации на рынке компаний, и одновременно система госзаказа не превращается в «закрытый клуб», очень сложно.
Алексей Белоусов в этой связи напомнил, что в мае этого года на Госсовете РФ было предложено допускать снижение цены по госконтрактам в строительстве не более чем на 10%. «В случае, если появляется несколько компаний, дающих 10%-ное снижение цены, включаются квалификационные механизмы, которые должны разработать местные власти совместно с УФАС. Цель - выйти на компании, которые реально могут выполнить заказ, имеют соответствующие производственные мощности, финансы, опыт и т. д. Если это предложение будет принято, большое количество фирм-однодневок уйдет с рынка», - уточнил позицию части профессионального сообщества Алексей Белоусов.
«Вопрос не в допустимом снижении цены, а в наличии четких критериев, по которым можно выбрать подрядчика, который выполнит заказ, - рассуждает заместитель руководителя УФАС по Ленинградской области Алексей Журавлев. - Должно быть объединение, диалог. Мы спрашиваем, например, почему вы так снизили цену, а нам отвечают: нужно поддержать работников, а больше заказы взять негде. Если цель выживание — это одно, если цель напакостить — совсем другое».
Законодательные пинки
В ходе дискусии Денис Толстых напомнил о последних изменениях в законодательстве, по которым любые строительные заказы со стороны государственных органов должны впредь разыгрываться на электронных аукционах, а не по конкурсу. «Аукцион — это игра ценой, и мы легко можем увидеть упомянутое выше снижение на 78%. Понятно, что в таком случае заказ не будет выполнен. Заказчик же в любом случае желает защититься от недобросовестных исполнителей, и если в конкурсе он ограничивал их участие требованием опыта, теперь будет использоваться другие инструменты. Например, требования к материалам на 500 страниц. В ответ будут кричать об ограничении конкуренции. А как еще действовать?».
«По сути, описание материалов — это заключение контракта способом единственного источника, - подчеркнул Петр Яковлев. - Всякий, кто хоть раз видел описание, например, детской песочницы на 8 страниц (в котором с точностью до миллиметра указан объем песка, который в нее влезает, а требования к доске предполагают параметр сопротивления на изгиб при обработке горячим паром), тот понимает, что удовлетворить эти требования можно, только если ты сам их составлял, то есть у тебя была исходная информация».
«Главный вопрос, с какими целями заказчик использует подробное описание материалов, - заметил заместитель главы администрации Калининского района Роман Сапижак. - Во многих случаях нужно как можно подробнее прописывать требования к используемым материалам, потому что недобросовестные подрядчики могут использовать эквиваленты с худшим качеством. При этом надзорные органы прямо требуют от заказчиков указывать в конкурсной документации критерии эквивалентности».
По мнению Петра Яковлева, для защиты от недобросовестных претендентов на государственные средства нужно присмотреться к опыту крупных корпоративных заказчиков, которые приняли для себя двухуровневую систему отбора исполнителей контрактов. «В этом случае на первом этапе проводится процедура допуска на основании опыта и репутации, а на втором этапе проводится аукцион, на котором ничего, кроме цены, не имеет значения. Понятно, что это потребует изменений в законодательстве».
По словам Алексея Белоусова, государство так или иначе задумывается об ограничении допуска к госзаказу недобросовестных участников рынка. «Минстрой России подготовил законопроект, в соответствии с которым ответственность по контрактам с госзаказчиками будет возложена на саморегулируемые организации, - уточнил Алексей Белоусов. - Предусмотрен компенсационный фонд ответственности по госконтрактам, взнос в который будет составлять от 1 до 25 млн рублей. Деньги будут храниться на спецсчетах в банках, и если контракт сорван, перечисляться напрямую в бюджет. В результате ответственность СРО возрастет, состав участников будет ограничиваться. Для выполнения госконтракта потребуется документ от саморегулируемой организации, который получат не все». Алексей Белоусов ожидает, что законопроект, скорее всего, примут до конца действия полномочий нынешнего состава Госдумы, при этом будет предусмотрен двухлетний переходный период.
Банк посередине
Одним из ключевых элементов снижения риска неисполнения госконтрактов, по замыслу законодателя, должно стать участие в цепочке банков. Финансовые структуры обязательно присутствует во взаимоотношениях между заказчиком и исполнителем. По счетам банков проходят денежные средства, они же обеспечивают клиентов требуемыми по закону банковскими гарантиями. Дополнительным элементом контроля над расходованием средств может стать услуга банковского сопровождения контрактов, внедрение которой, как показала дискуссия на круглом столе, вызывает пока много вопросов.
«Мы стараемся комплексно подходить к обслуживанию исполнителей госзаказов, - рассказала заместитель председателя правления БФА Банка Светлана Струкова. - Участие бизнеса в работе с госконтрактом начинается с тендера. Мы рекомендуем своим клиентам пакетное предложение: оценивая перспективы выдачи кредита для участия в нем, мы одновременно принимаем решение и по выдаче банковской гарантии на исполнение контракта». В таком случае банк анализирует не только финансовое состояние заемщика, но и его контрактную базу, дополнительные источники погашения кредита в случае дефолта по контракту, уточнила Светлана Струкова. Также банк смотрит на технические возможности, профессиональный состав исполнителя. Немаловажную роль играет и опыт клиента в реализации аналогичных проектов с госзаказом или же коммерческого назначения.
По словам Светланы Струковой, услуга банковского сопровождения госконтрактов только начинает развиваться. «Данный механизм позволит увеличить прозрачность исполнения госконтракта на этапе перечисления денежных средств. Понимая перспективу двойного контроля - банка и госзаказчика — недобросовестные компании могут отсеяться уже на этапе заключения договоров. Это в свою очередь позволит сберечь бюджетные средства», - полагает банкир.
«Мы представляем комплекс услуг по банковскому сопровождению госконтрактов с января этого года, - дополнил заместитель начальника операционного управления БФА Банка Алексей Тимофеев. - В этом году стали предлагать более сложные сервисы с помощью приложения «Центр финансового контроля». Так, заказчик может акцептовать распоряжения, которые делает подрядчик и субподрядчики, вести бюджет по контракту с отслеживанием выборки бюджетных статей. Кроме того, могут быть использованы такие инструменты как выборочный акцепт (когда заказчик может определять критерии, по которым распоряжения поступают на его одобрение) и т.д. В целях облегчения процедуры открытия отдельных счетов, мы предлагаем сервисы резервирования номера счета (он сразу же может указываться клиентом в заключаемых договорах), оформления заявки на открытие счета на сайте банка (клиент направляет в банк весь пакет документов в виде скан-копий для предварительной проверки) и услугу приема документов для открытия счета в офисе клиента».
Имея возможность комплексно анализировать денежные потоки по госконтракту, банк мог бы предложить дополнительное финансирование при отсутствии или недостаточных авансах со стороны заказчика с одной стороны и высокой доле стоимости материалов и оборудования — с другой, рассуждает Светлана Струкова: «Собственных средств исполнителя может не хватать, если он ведет несколько проектов одновременно. Кроме того, по вине коммерческих заказчиков сейчас нередко задерживаются платежи».
Заключительная услуга цикла исполнения госконтракта, по словам Светланы Струковой, — банковская гарантия на гарантийные обязательства: «Когда они предусмотрены, подрядчик недополучает 5% от цены. Если контракт крупный, это довольно большие деньги. Клиентам интересно оформить гарантию, получить свои средства сразу и реинвестировать их в развитие бизнеса».
Что госзаказчику хорошо, исполнителю — смерть?
«Мы еще до работы на бюджетных объектах ввели у себя проектное управление и пробовали для каждого проекта открывать отдельный счет, то есть сами отрепетировали практику использования спецсчета как при банковском сопровождении, - поделилась Елена Лашкова. - Но в случае госконтрактов это абсолютно негибкая система, ты не можешь распоряжаться своими деньгами. Оттого что подрядчик обанкротится, но деньги останутся на счету, никому лучше не будет. Мертвый подрядчик — это неисполненный контракт».
«Нет не только возможности распоряжаться собственными средствами. Есть еще проблемы с курсовой разницей, удорожание оборудования, общестроительных материалов. Деньги лежат и просто обесцениваются, а у заказчика по нормативным документам нет возможности проавансировать оборудование, что приводит к удорожанию и изменению рентабельности контракта», - заметил советник генерального директора «ЭталонПромстрой» Алексей Каекин.
«Проавансировать оборудование заказчик может, если его доля высока, но на эту сумму нужна банковская гарантия. Вот такие сложности», - уточнила генеральный директор ГК «Росстройинвест» Валентина Калинина. «Пока для бизнеса банковское сопровождение, мягко говоря, неприемлемо. Для заказчика это контроль бюджета, а для исполнителя — неоправданные ограничения», - обобщила мнение представителей подрядчиков Валентина Калинина.
«Конечно требования по банковскому сопровождению возникают не от бизнеса, а от заказчика. Когда необходимо открывать спецсчет в банке, от которого тебе ничего не нужно, могут возникать неудобства. Но если ты хочешь поддержать свой бизнес, это не самые страшные рамки. Банковское сопровождение будет дисциплинировать, минимизировать «мутные схемы». Некие недовольства могут быть, но с этим можно жить, тем более, что мы, к примеру, осуществляем банковское сопровождение бесплатно», - парировала Светлана Струкова. По ее словам, исполнители должны понимать, что при банковском сопровождении банк не контролирует платежи, а проводит их после акцепта заказчика. Каким будет уровень контроля операций, решает именно заказчик.
«В системе Росатома, которую я представляю, сложная система закупок, но все равно мы сталкиваемся с недобросовестными поставщиками и исполнителями. Если система банковского сопровождения будет подъемна для бизнеса, она будет полезна. Банк — это как дополнительная страховка», - полагает финансовый директор НИИЭФА им. Ефремова Елена Бойкова.
Всем сестрам по серьгам
«Банковская гарантия по госконтрактам, так же как и банковское сопровождение как услуги пока еще молоды, с ними много неясностей», - заметил начальник юридического отдела Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга Максим Похил. Он считает идеальным механизм, при котором банк выступает в качестве некоего технадзора при проведении платежей. В таком случае банк должен входить в проект на стадии подготовки к тендеру, на этапе выдачи гарантии, а затем обеспечивать банковское сопровождение. Причем, по мнению Максима Похила, интерес вызывает не простое, а расширенное сопровождение, при котором появляется ответственность банка (в отличие от простого сопровождения оно является платным). Получается, все в выигрыше: банк получает прибыль, заказчик — гарантии исполнения контракта, исполнитель — финансирование.
«Мы направили письмо в 10 крупных банков, предложив им применять банковское сопровождение именно в таком виде», - уточнил Максим Похил.
«Есть понимание, что банковское сопровождение — это неплохо, но хочется, чтобы оно работало. Мы собираемся решать эту задачу в диалоге с банками», - заметил Денис Толстых. По его словам, проблема в небольшом количестве банков требуемого уровня с головным офисом в Петербурге. «Обычно «голова» находится в Москве, она нехотя или неоперативно реагирует», - говорит Денис Толстых.
«Расширенное сопровождение — услуга тяжелая и для банка, и для клиента, и подразумевающая дополнительные расходы для подрядчика. Я за то, чтобы в рамках простого сопровждения заказчики пользовались различными настройками, гибкими механизмами одобрения платежей», - заметил, в свою очередь, Алексей Тимофеев.
«Так или иначе, деваться некуда. Бизнесу нужен госзаказ для того, чтобы выживать. Заказчик хочет, чтобы контракты выполнялись вовремя и качественно. Стороны не должны воспринимать друг друга как соперников. Нужно доводить существующий инструментарий до приемлемого», - резюмировала модератор дискуссии, руководитель проекта «Будущий Петербург» Елена Кром.