Новый законопроект о контрольно-надзорной деятельности призван облегчить жизнь предпринимателям, которые вязнут в обилии противоречащих друг другу требований, а инспекторов сделать более дружелюбными. На ПМЮФ-2019 обсудили, какие именно задачи стоят перед реформой и почему она необходима именно сейчас.
Отрезая лишнее
Полномочный представитель правительства в Конституционном суде Михаил Барщевский заявил, что еще не видел, чтобы государство добровольно пошло на ограничение своих полномочий в сфере контроля за бизнесом. «На моей памяти такое происходит впервые», — отметил он. По его мнению, речь идет о доверии государства населению и предпринимателям. И именно в этом, по словам Михаила Барщевского, заключается главная ценность представленного на ПМЮФ законопроекта.
Документ уже опубликован, но пока не внесен в Госдуму. По выражению главы аппарата правительства Константина Чуйченко, он готов примерно на 80%. Новый документ, среди прочего, запрещает «палочную» систему — оценку эффективности по количеству выявленных нарушений. Он также не дает проверять исполнение требований, которые официально не опубликованы, требований СССР и РСФСР, а также требований, принятых до 1 января 2021 года, когда новое законодательство должно вступить в силу.
Новый документ — это попытка избавиться от устаревшего законодательства, чтобы при этом не коллапсировала вся правовая система, отметили участники дискуссии. Сначала при правительстве трудились рабочие группы, которые собирали по деловому сообществу жалобы на самые одиозные подзаконные акты, но процесс шел невыразимо медленно. Именно поэтому был предложен подход «регуляторной гильотины».
«Мы отрезаем все регулирование вплоть до даты объявления о регуляторной гильотине, и дальше ведомства уже сами заинтересованы в том, чтобы предложить новое регулирование, которое, как предполагается, будет существенно более компактным. На практике ведомства, скорее всего, пойдут по пути переписывания тех актов, которые уже есть. Здесь уже наша задача отсеять то, что не нужно. Это будет третий — самый сложный этап работы, который связан с правкой подзаконного регулирования», — пояснил замруководителя аппарата правительства Юрий Любимов.
Попытка номер раз
Времени для проработки всех вопросов осталось не так много. Его можно было бы сэкономить, если принять проект изменений надзорной деятельности, который уже прошел первое чтение в Госдуме в 2018 году. Однако документ признан неудачным и даже устаревшим. В итоге от первого варианта изменений надзорной деятельности было решено отказаться.
«Очевидно, что правоприменители, в том числе крупный и средний бизнес, уже настолько осатанели от существующего формата контрольно-надзорной деятельности, что были готовы принять, двумя руками проголосовав «за», даже такую, на мой взгляд, безумную инициативу, чтобы хоть что-то улучшить», — констатировал министр юстиции Александр Коновалов.
По мнению директора Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талии Хабриевой, прежние неудачные попытки крылись в умножении законодательства во всех сферах. Так, на сегодня контрольно-надзорную деятельность определяют более 400 федеральных законов, более 300 положений правительства, более 200 административных регламентов, не говоря о ведомственных и региональных актах.
На сегодняшний день не существует четкого алгоритма рассмотрения нарушений. Например, гражданин может сообщить о нарушении, его обращение рассмотрят одним из трех различных способов — через 59-ФЗ, 294-ФЗ или КоАП. Каждый подразумевает различный алгоритм действий и согласований, и между вариантами нет достаточно четких границ. «Полная дискреция для органов. Конечно, это создает некую свободу чиновнику, но с этим же нужно бороться», — говорит Талия Хабриева. Тот проект, который прошел первое чтение в Госдуме, не решает эту проблему. В нем также нет завершенной концепции, положения о госконтроле и КоАП РФ не согласованы, сохраняется «палочная» система, гегемония проверок, игнорируется «логика развития правовых массивов».
Границы ответственности
Разработчикам нового документа предстоит создать базу для новой системы обязательных требований. Они убеждены, что инспектор может потребовать от предпринимателя только то, что исчерпывающим образом перечислено в законе. То есть помимо некого общего закона, где определяется, что такое обязательное требование, кто его может принимать и как, нужно закрепить обязательные требования, которые инспектор может проверить у предпринимателя, абсолютно во всех областях. Это планируют сделать на уровне федерального закона.
«Сложность в том, что сегодня, допустим, в транспортном надзоре — мы пытались сделать такой тестовый кейс — у нас действует порядка 11 тысяч обязательных требований. Если это положить в закон, это будет такой кирпич, который совершенно нерабочий», — развел руками Любимов.
Аналогичных историй полно в сфере общепита: ресторан должен отвечать за свежесть еды, убежден Любимов, но не за процесс того, кто где руки моет — инспектор не в состоянии засвидетельствовать подобные вещи. «Естественно, к моменту проверки всех причешут, подстригут ногти, вымоют руки, наденут две пары резиновых перчаток, обольют их всех спиртом с ног до головы. Дальше инспектор уходит — все возвращается на круги своя. Бессмысленно проверять. Должно быть разделение требований, которые регулируют деятельность, и которые проверяются инспектором. И ответственность должна наступать только за то, что проверяет инспектор. Все остальное должно влиять на определение гражданско-правовой ответственности, если таковая наступает», — уверен Любимов.
Он подчеркнул, что требования, соответствие которым проверяет инспектор, должны реально быть связаны с теми рисками, которые необходимо устранить. Каждое ведомство должно будет не только заново определить, нужен ли контроль в этой области вообще, но и кого именно нужно проверять. Если объект все же существует, то законодатель должен определить, от какого риска следует защитить общество, и инспектора следует отправлять только туда, где есть риск смерти либо тяжких травм. Сегодня же большинство старых актов покрывают в том числе и коммерческие риски.
«Те же самые СанПиНы, навязшие у всех на зубах, разрабатывались для советских предприятий общепита. Они сочетают в себе правила пищевой безопасности с правилами управления советским предприятием. Естественно, они рассчитаны на большие пищевые комбинаты, откуда и все эти пресловутые яйцебитни, отдельные помещения для разделки разного вида продукции. Мы как-то посчитали, что для открытия пекарни у нас должно быть 17 помещений отдельных, чтобы она действовала в соответствии с СанПиНом. Понятно, что все это было рассчитано на хлебокомбинат, который кормил маленький город, но не на маленький ресторан во встроенном помещении», — пояснил Юрий Любимов.
На этой же стадии необходимо будет отследить — в зависимости от риска — где пересекаются полномочия разных контролирующих организаций. Не секрет, что различные ведомства часто приходят к бизнесменам с прямо противоположными требованиями. Так, если пожарные требуют освободить все проходы, то со стороны защиты от терроризма или охраны опасных субстанций, по словам Любимова, «везде должна быть железная, пуленепробиваемая дверь, колючая проволока, тройной кордон».
«Эти правила взаимно противоречат друг другу, что раздражает всех больше всего. От этого дублирования надо полностью уйти. На уровне правительства здесь придется принимать очень жесткие решения о том, кто будет проверять защиту от конкретного риска, — не скрывает Любимов. — Мы видим такие пересечения практически везде. Сейчас уже всем известная ситуация с авиапроисшествиями: у нас есть Росавиация, и есть Ространснадзор. Мы, например, не понимаем, как точно проводится разграничение компетенций между ними в части авиации».
Единый кодекс
Отраслевые законы можно было бы объединить в единый кодекс, который уже неоднократно упоминался в связи с законопроектом. «Но мы, честно, пока не уверены, получится ли это, все зависит от объема этих законов. Делать кодекс объемом в 30 тысяч страниц, наверное, никому не хочется. Но идеально было бы создать единый контрольно-надзорный кодекс», — добавил Юрий Любимов.
Замминистра экономического развития Савва Шипов указал, что в новой реальности все эти изменения должны придать госконтролю «человеческое лицо»: сделать его более гибким и дружественным к бизнесу, побудить помогать предпринимателю и не бояться при этом попасть под закон о коррупции.
«Когда мы с вами становимся дружелюбными? Когда стараемся кому-то помочь, правда? Когда работаем на позитив и не пытаемся к чему-то придраться. Такое взаимодействие помогут обеспечить новые профилактические мероприятия. Именно они должны стать основной формой работы контрольных органов», — подчеркнул Савва Шипов.
